《決策》：鄉(xiāng)鎮(zhèn)是數(shù)量最多、類型最多樣的國民經(jīng)濟最小單元，如何看待鎮(zhèn)域經(jīng)濟在我國經(jīng)濟發(fā)展中的作用？

高國力：在我國的行政區(qū)劃體系中，鎮(zhèn)域作為底層的行政區(qū)劃單元，也是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的基本單元。截止2024年底，全國建制鎮(zhèn)的數(shù)量達到21463個，對經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮著有力的支撐作用。展開來說，可以從兩個維度來認(rèn)識鎮(zhèn)域經(jīng)濟的重要性。

一個維度是，鎮(zhèn)域作為一個最基層、也是最底層的行政轄區(qū)單元，在國家區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中是各具特色、充滿活力的“細(xì)胞”。這些“細(xì)胞”保障了整個國家經(jīng)濟發(fā)展的活躍度和競爭力，也決定著區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的持續(xù)性。

另一個維度是，鎮(zhèn)域是國家新型城鎮(zhèn)化的重要基礎(chǔ)組成部分，生活在城鎮(zhèn)以上區(qū)域的人口，就要統(tǒng)計為國家的城鎮(zhèn)人口，納入到我國城鎮(zhèn)化率的統(tǒng)計范圍。2024年末，全國常住人口城鎮(zhèn)化率達到67%。從這個角度來看，鎮(zhèn)處于真正的“城尾鄉(xiāng)頭”，是串聯(lián)城鄉(xiāng)的重要紐帶、橋梁和節(jié)點，對國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村全面振興戰(zhàn)略實施，具有重要基礎(chǔ)性作用。

《決策》：目前，全國已有6個經(jīng)濟“千億鎮(zhèn)”，這些“千億鎮(zhèn)”有怎樣的樣本價值？

高國力：這6個經(jīng)濟“千億鎮(zhèn)”，我去調(diào)研過幾個，如果要探尋一些規(guī)律性的發(fā)展經(jīng)驗，我認(rèn)為主要有兩條。

第一條是確立了鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。比如佛山北滘鎮(zhèn)，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是家電、電子裝備制造，遵義茅臺鎮(zhèn)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是以釀酒為龍頭的制造、銷售、文旅等產(chǎn)業(yè)，都形成了一條有競爭力的產(chǎn)業(yè)鏈，帶動資金、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素聚集。

第二條是有龍頭企業(yè)帶動。6個經(jīng)濟“千億鎮(zhèn)”都有叫得響的龍頭企業(yè)、鏈主企業(yè)，這些企業(yè)有的是上市公司，像北滘鎮(zhèn)就有10多家本地上市企業(yè)，蘇州玉山鎮(zhèn)、楊舍鎮(zhèn)也擁有多家上市企業(yè)。通過龍頭企業(yè)牽引帶動，集聚關(guān)聯(lián)配套的中小企業(yè)，形成了充滿發(fā)展活力的產(chǎn)業(yè)鏈條和產(chǎn)業(yè)集群，也為新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。

爭做“單打冠軍”

《決策》：在我國，一批小鎮(zhèn)憑借出色的產(chǎn)業(yè)發(fā)展強勢突圍，如北滘鎮(zhèn)家電制造業(yè)獨樹一幟。與省市縣相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要走一條怎樣的路徑，才能實現(xiàn)錯位競爭，成為“單打冠軍”？

高國力：我們國家擁有這么多鎮(zhèn)，在很大程度上肯定會存在競爭，可以說是在競爭中求發(fā)展，在合作中求生存，這是鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展的固有屬性。因為2萬多個鎮(zhèn)不可能完全不一樣，所以鎮(zhèn)域經(jīng)濟的這種相互競爭，或者說發(fā)展的一些項目、選擇的一些行業(yè)存在一定程度的重復(fù)和競爭，符合鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展基本特征屬性。

但是，要盡量規(guī)避低水平的惡性競爭，提倡中高水平的良性競爭和適度競爭，因為低水平的惡性競爭會帶來資源浪費、環(huán)境破壞，以及一些企業(yè)的倒閉、產(chǎn)業(yè)的衰敗。從這個角度來看，要讓更多的鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展盡量能夠?qū)崿F(xiàn)適度競爭、錯位競爭，不至于對經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生大規(guī)模、嚴(yán)重性的負(fù)面影響。

我認(rèn)為有一點很關(guān)鍵，就是要在產(chǎn)業(yè)分工或生產(chǎn)分工的鏈條上，進一步做足下沉細(xì)化文章。發(fā)展制造業(yè)，不能籠統(tǒng)地停留在產(chǎn)業(yè)層面，而是要持續(xù)深耕到產(chǎn)業(yè)里面的細(xì)分行業(yè)。比如，發(fā)展新能源汽車產(chǎn)業(yè)，僅僅下沉到這個行業(yè)還不夠，要繼續(xù)下沉細(xì)分到具體的生產(chǎn)工藝、生產(chǎn)流程上，進一步下沉細(xì)分到生產(chǎn)什么樣的產(chǎn)品系列，再進一步下沉細(xì)化到提供什么樣的制造服務(wù)、生產(chǎn)服務(wù)、售后服務(wù)等，只有在不停的下沉細(xì)化中，才能找到鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展的更多機會。分工越細(xì)、選擇越精準(zhǔn)，鎮(zhèn)域經(jīng)濟的發(fā)展就越有生命力，越具有市場空間。

我們看到，現(xiàn)在很多地方都在發(fā)展新能源汽車產(chǎn)業(yè)，競爭十分激烈，一些地方甚至“賠本賺吆喝”，但是如果盯準(zhǔn)新能源汽車?yán)锩娴陌l(fā)動機，這種競爭的錯位性就提高了；再進一步盯準(zhǔn)新能源汽車?yán)锩娴囊恍┝悴考?，可能又會提供很多分工的機會和選擇。

所以，鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展要在這些方面進一步去挖掘、選擇，要敢于、善于做縣域經(jīng)濟發(fā)展的基地、車間，做關(guān)聯(lián)配套的某個環(huán)節(jié)的“單打冠軍”，這樣才會具有更強競爭力。

《決策》：鎮(zhèn)域經(jīng)濟已成為區(qū)域發(fā)展的重要增長點，但仍面臨權(quán)責(zé)不清、要素保障不足等挑戰(zhàn)，您對此有何觀察？

高國力：我認(rèn)為有三個挑戰(zhàn)值得關(guān)注。第一個挑戰(zhàn)，是鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展的要素保障能力相對偏弱，特別是中西部地區(qū)的鎮(zhèn)域。鎮(zhèn)域作為區(qū)域單元的最低層級，數(shù)量很多，但是加在一起總量仍然是“無足輕重”，或者說仍然不足以影響一個地方經(jīng)濟增長的主動能，所以就導(dǎo)致中西部的一些鎮(zhèn)域在土地供應(yīng)、人口勞動力提供、資金流入、數(shù)據(jù)要素聚集等方面面臨著挑戰(zhàn)，甚至出現(xiàn)要素資源流失趨勢加大的風(fēng)險。

第二個挑戰(zhàn)，是產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和選擇的難度進一步加大?，F(xiàn)在區(qū)域競爭特別激烈，一旦出現(xiàn)一個熱門產(chǎn)業(yè)，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)會“一窩蜂”地沖上去，比如發(fā)展低空經(jīng)濟，就全涌向低空經(jīng)濟，在產(chǎn)業(yè)選擇和分工上的進一步下沉和精細(xì)化、精準(zhǔn)化選擇做得還不夠，導(dǎo)致在鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展中，不知道應(yīng)該上什么樣的項目，發(fā)展什么樣的業(yè)態(tài)，經(jīng)常出現(xiàn)發(fā)展一個產(chǎn)業(yè)，沒過多長時間就消亡了，帶來資源浪費和錯失發(fā)展機遇。

第三個挑戰(zhàn)，是鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展仍然存在著低水平惡性競爭的頑癥。每一個地方都想發(fā)展，不管是發(fā)展制造業(yè)還是服務(wù)業(yè)，比如打造文化古鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)，發(fā)展房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)等，仍然出現(xiàn)了低水平、重復(fù)性的惡性競爭現(xiàn)象，導(dǎo)致鎮(zhèn)域人氣不足、商氣不足等問題。

分區(qū)分類施策

《決策》：今年是“十五五”規(guī)劃謀篇布局之年，在“十五五”規(guī)劃中，應(yīng)如何優(yōu)化和完善支持鎮(zhèn)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的政策體系？

高國力：現(xiàn)在，全國上下都在謀劃“十五五”規(guī)劃編制工作，盡管鎮(zhèn)域經(jīng)濟還沒有擺到特別突出的位置，但隨著新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興等戰(zhàn)略的推動，越來越多的地方重視鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展，在編制“十五五規(guī)劃”中，我有四個方面的建議。

第一個建議，要分區(qū)分類施策。全國有2萬多個鎮(zhèn)，差別太大，類型多樣，發(fā)展水平不一，因此要根據(jù)東中西不同區(qū)域板塊，以及鎮(zhèn)域自身的不同規(guī)模，有大型鎮(zhèn)、中型鎮(zhèn)、小型鎮(zhèn)等，同時還要制定未來鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展的不同目標(biāo)、定位和實施路徑，有的需要進一步培育壯大，有的要進一步提升競爭力，增強輻射帶動效應(yīng)，也還有一部分鎮(zhèn)域可能會面臨撤并、整合等趨勢，這是正?，F(xiàn)象，需要因勢利導(dǎo)、順勢而為。

第二個建議，要加快將鎮(zhèn)域經(jīng)濟打造成為統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興三大戰(zhàn)略的重要節(jié)點。

鎮(zhèn)域是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實現(xiàn)就近就地城鎮(zhèn)化的空間最近選擇和基本單元。隨著新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村全面振興與新型工業(yè)化等國家戰(zhàn)略的進一步推動，鎮(zhèn)域經(jīng)濟將會承擔(dān)著越來越重要的作用，特別是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中提出“三產(chǎn)融合”，鎮(zhèn)域可以發(fā)揮更大作為。同時，要注重數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，通過智能化賦能，以及信息、網(wǎng)絡(luò)、平臺等新技術(shù)手段的應(yīng)用，讓鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮出后發(fā)優(yōu)勢，減少或者規(guī)避過去其他類型的區(qū)域經(jīng)濟單元發(fā)展中所走過的彎路，實現(xiàn)鎮(zhèn)域經(jīng)濟的快速發(fā)展。

第三點建議，要進一步把鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展中的資源節(jié)約和綠色低碳發(fā)展擺到一個更加重要的位置。國家自然資源部門主導(dǎo)的國土空間規(guī)劃落地實施，實際上為鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展劃定了空間約束邊界，因此，鎮(zhèn)域經(jīng)濟的發(fā)展與縣域、市域、省域一樣，在“十五五”乃至今后更長一段時期，擴展的空間范圍是劃定的，不可能像以前那樣走粗放式擴張老路。那么，在這個過程中，鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展要立足更高標(biāo)準(zhǔn)，在土地、水、能源等資源上要節(jié)約集約開發(fā)利用。同時，還要適應(yīng)國家2030年“碳達峰”與2060年“碳中和”的戰(zhàn)略目標(biāo)要求，做出鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)有的貢獻。

最后一點建議，要根據(jù)目前鎮(zhèn)域不同的規(guī)模、經(jīng)濟實力和發(fā)展階段，賦予經(jīng)濟社會管理權(quán)限的動態(tài)調(diào)整和優(yōu)化?，F(xiàn)在，我國已經(jīng)提出了對人口和經(jīng)濟規(guī)模較大的鎮(zhèn)，賦予更大的經(jīng)濟社會管理權(quán)限，比如浙江龍港鎮(zhèn)，是我國第一個實現(xiàn)由鎮(zhèn)改為縣級市，目前已經(jīng)實施了五年多，總體上還是有成效的。放眼全國，還有一批這樣人口規(guī)模大、經(jīng)濟實力強的鎮(zhèn)，如果它的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給，特別是行政編制的配備，還按照原來傳統(tǒng)模式，或者是以傳統(tǒng)的戶籍人口數(shù)量來規(guī)劃，已經(jīng)不太適應(yīng)這些鎮(zhèn)域經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，所以這一類鎮(zhèn)，下一步可以考慮更多地放權(quán)、放活和賦能，讓它們能夠更好地發(fā)揮示范引領(lǐng)帶動作用。但是，對于一部分中西部人口流失的鎮(zhèn)，未來可能面臨著撤并、整合趨勢，可以適當(dāng)考慮壓縮用地指標(biāo)，減少行政配備資源，從而減少資源浪費，為未來的整合提前做一些準(zhǔn)備工作。