在共同富裕示范區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵階段，一場(chǎng)城鄉(xiāng)變革正在浙江大地悄然展開。2025年浙江一號(hào)文件提出建強(qiáng)“縣城－中心鎮(zhèn)－重點(diǎn)村”發(fā)展軸，縮小“三大差距”的戰(zhàn)略部署。以發(fā)展軸為骨架，浙江正在構(gòu)建城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)、三次產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的新格局。

作為這條發(fā)展軸承上啟下的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，中心鎮(zhèn)成為破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要突破口。

今年以來，浙江分兩批公布了105個(gè)省級(jí)中心鎮(zhèn)名單。浙江中心鎮(zhèn)建設(shè)有著怎樣的戰(zhàn)略邏輯與實(shí)施路徑？將為全國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供什么樣的“浙江方案”？

戰(zhàn)略演變：從“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”到核心樞紐

浙江的城鎮(zhèn)化進(jìn)程具有鮮明的內(nèi)生性、自發(fā)性特征，“一鎮(zhèn)一品”“一鎮(zhèn)一業(yè)”是浙江鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的典型現(xiàn)象。

在浙江，一些發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的地區(qū)生產(chǎn)總值甚至比一些山區(qū)海島縣還要大，然而其社會(huì)管理仍停留在傳統(tǒng)小集鎮(zhèn)層面。這種“成長(zhǎng)太快而衣服太小”的問題，成為浙江推動(dòng)中心鎮(zhèn)發(fā)展的重要背景。

早在十多年前，浙江就開始培育中心鎮(zhèn)，前一階段主要是“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”。2007年，浙江下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》，首批選定141個(gè)省級(jí)中心鎮(zhèn)，賦予部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。這是浙江改革發(fā)展史上首次“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”。

2010年底，浙江選擇27個(gè)中心鎮(zhèn)啟動(dòng)小城市培育試點(diǎn)；2014年又公布了16個(gè)小城市培育試點(diǎn)名單。從2015年特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建開始，歷經(jīng)2016年小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治、2019年新時(shí)代美麗城鎮(zhèn)建設(shè)、2023年現(xiàn)代化美麗城鎮(zhèn)建設(shè)，浙江的小城鎮(zhèn)沿著習(xí)近平總書記擘畫的“八八戰(zhàn)略”宏偉藍(lán)圖，一年接著一年干。在這四輪專項(xiàng)建設(shè)中，中心鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會(huì)治理水平均得到大幅提升，已具備了連城帶鄉(xiāng)的“融合”能力。

近年來，浙江牢記總書記賦予浙江“在推進(jìn)共同富裕中先行示范”的使命，把縮小城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距、收入差距作為主攻方向，進(jìn)一步健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制。

隨著浙江四大都市區(qū)的輻射力持續(xù)增強(qiáng)，山區(qū)海島縣的要素外流壓力與日俱增?？s小“三大差距”，山區(qū)海島縣、農(nóng)村農(nóng)民是重點(diǎn)難點(diǎn)。在前兩批省級(jí)中心鎮(zhèn)名單中，山區(qū)海島縣中心鎮(zhèn)達(dá)51個(gè)。省級(jí)層面，多部門出臺(tái)相關(guān)政策，重點(diǎn)支持山區(qū)海島縣中心鎮(zhèn)。

新一輪中心鎮(zhèn)便是在這樣的大背景下推出的，其戰(zhàn)略邏輯已超越傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)體系定位，其實(shí)施路徑也不同于過去的“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”。

今年浙江一號(hào)文件的出臺(tái)，標(biāo)志著浙江中心鎮(zhèn)戰(zhàn)略進(jìn)入新階段。通過建強(qiáng)“縣城－中心鎮(zhèn)－重點(diǎn)村”發(fā)展軸，探索一條“縣城功能疏解—中心鎮(zhèn)能級(jí)提升—重點(diǎn)村特色激活”的發(fā)展路徑。在這條軸帶上，中心鎮(zhèn)承擔(dān)著要素重組、功能銜接、價(jià)值轉(zhuǎn)化的核心使命，有望成為破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的核心樞紐。

中心鎮(zhèn)的戰(zhàn)略定位體現(xiàn)在三個(gè)維度：一是產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的承接平臺(tái)，中心鎮(zhèn)通過建設(shè)特色產(chǎn)業(yè)園、小微企業(yè)園等載體，承接縣城產(chǎn)業(yè)外溢，形成“研發(fā)在縣城、轉(zhuǎn)化在鎮(zhèn)域、配套在鄉(xiāng)村”的產(chǎn)業(yè)鏈條；二是公共服務(wù)延伸的樞紐節(jié)點(diǎn)，按照便民服務(wù)圈標(biāo)準(zhǔn)，中心鎮(zhèn)配置較高等級(jí)的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、職教等設(shè)施，服務(wù)半徑覆蓋多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)；三是人口梯度集聚的核心載體，通過宅基地置換、共有產(chǎn)權(quán)房、人才房等多元政策包，引導(dǎo)承接下山移民、產(chǎn)業(yè)職工、新型居民等人口向中心鎮(zhèn)集聚。

未來，隨著發(fā)展軸工作深入推進(jìn)，中心鎮(zhèn)將在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和共同富裕中發(fā)揮更加重要的作用。

實(shí)施路徑：四種類型、一鎮(zhèn)一策

當(dāng)前，不同中心鎮(zhèn)的發(fā)展之路呈現(xiàn)出鮮明的差異化特征。新一輪中心鎮(zhèn)戰(zhàn)略，最重要的舉措是堅(jiān)持分類指導(dǎo)、一鎮(zhèn)一策。

浙江根據(jù)不同中心鎮(zhèn)的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展?jié)摿?，將中心?zhèn)分為農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)、工業(yè)重鎮(zhèn)、商貿(mào)強(qiáng)鎮(zhèn)、文旅名鎮(zhèn)四種類型。浙江省發(fā)改委協(xié)同省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、省經(jīng)信廳、省商務(wù)廳、省文旅廳對(duì)105個(gè)中心鎮(zhèn)實(shí)行分類指導(dǎo)，鼓勵(lì)自主創(chuàng)新。這種管理方式，使每個(gè)中心鎮(zhèn)既能得到省級(jí)政策扶持，又能發(fā)揮自身比較優(yōu)勢(shì)，形成特色鮮明的發(fā)展路徑。

其中，農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)是保障糧食安全、推動(dòng)三產(chǎn)融合的核心載體，承擔(dān)著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、鄉(xiāng)村價(jià)值激活、農(nóng)民持續(xù)增收的戰(zhàn)略使命。從前兩批中心鎮(zhèn)名單來看，農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)占有一定比例，它們普遍具備豐富的農(nóng)業(yè)資源基礎(chǔ)，包括集中連片的耕地、多樣特色的農(nóng)產(chǎn)品等。

農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)在發(fā)展過程中面臨諸多問題。如：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；潭炔蛔悖y以實(shí)現(xiàn)高效的集約化生產(chǎn)；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈較短，農(nóng)產(chǎn)品附加值低，農(nóng)民收益受限；農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用水平不高，在抵御自然災(zāi)害和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)方面能力較弱。

農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)的培育，重點(diǎn)在于依托當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化，促進(jìn)農(nóng)民增收致富，核心是構(gòu)建“生產(chǎn)體系現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)體系全鏈化、經(jīng)營(yíng)體系組織化”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。

工業(yè)重鎮(zhèn)是縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵支點(diǎn)，承擔(dān)著產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化、產(chǎn)城融合發(fā)展的核心任務(wù)。在新一批中心鎮(zhèn)里，工業(yè)重鎮(zhèn)占比接近一半。它們一般擁有良好的工業(yè)基礎(chǔ)和眾多規(guī)上企業(yè)，具備產(chǎn)業(yè)集群能力。

工業(yè)重鎮(zhèn)在發(fā)展中也面臨挑戰(zhàn)，一方面?zhèn)鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比較大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化升級(jí)，以適應(yīng)市場(chǎng)的新需求和新變化；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)在創(chuàng)新能力上有所欠缺，高端技術(shù)人才匱乏，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，制約了產(chǎn)業(yè)向更高端邁進(jìn)。同時(shí)，工業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)建設(shè)的融合度不夠，容易出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)區(qū)與集鎮(zhèn)區(qū)功能脫節(jié)的現(xiàn)象。

工業(yè)重鎮(zhèn)的培育，重點(diǎn)在于依托當(dāng)?shù)毓I(yè)基礎(chǔ)，發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)和競(jìng)爭(zhēng)力，其發(fā)展核心在于打造“專精特新”產(chǎn)業(yè)集群，構(gòu)建“智能制造+綠色低碳+服務(wù)增值”的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

商貿(mào)強(qiáng)鎮(zhèn)，是構(gòu)建雙循環(huán)格局的重要節(jié)點(diǎn)，承擔(dān)著市場(chǎng)能級(jí)提升、流通體系重構(gòu)、消費(fèi)場(chǎng)景創(chuàng)新的戰(zhàn)略功能。商貿(mào)強(qiáng)鎮(zhèn)數(shù)量雖然較少但具有獨(dú)特地位，它們依托制造業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，利用優(yōu)越的區(qū)位和交通條件，成為專類商品區(qū)域流通的重要集散地。

不過，商貿(mào)強(qiáng)鎮(zhèn)也面臨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈、傳統(tǒng)商貿(mào)模式受電商沖擊較大的問題；市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施有待完善，信息化水平不高，難以滿足現(xiàn)代商貿(mào)流通的高效需求；在打造特色消費(fèi)場(chǎng)景方面也存在不足。

商貿(mào)強(qiáng)鎮(zhèn)的培育，重點(diǎn)在于依托區(qū)位優(yōu)勢(shì)和交通條件，發(fā)展商貿(mào)流通業(yè)，打造區(qū)域商貿(mào)中心，形成“市場(chǎng)采購+跨境電商+數(shù)字貿(mào)易”新業(yè)態(tài)矩陣。

文旅名鎮(zhèn)，是踐行“兩山”理念的實(shí)踐窗口，承擔(dān)著生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)、文化遺產(chǎn)活態(tài)傳承、旅居品質(zhì)升級(jí)的核心使命。浙江是旅游大省，越來越多的文旅名鎮(zhèn)嶄露頭角。但它們也面臨發(fā)展難題——文旅資源的挖掘和整合不夠深入，未能充分展現(xiàn)出獨(dú)特魅力；旅游基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)水平有待提升，影響游客體驗(yàn)；在文旅品牌推廣方面力度不足，知名度和影響力有限。

文旅名鎮(zhèn)的培育，重點(diǎn)在于依托當(dāng)?shù)匚幕糜钨Y源，發(fā)展文化旅游業(yè)，打造特色文旅品牌，構(gòu)建“文化IP+生態(tài)資產(chǎn)+品質(zhì)服務(wù)”的價(jià)值轉(zhuǎn)化體系。

破題點(diǎn)：“人地錢”從哪來

從發(fā)展條件看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能算完整的區(qū)域經(jīng)濟(jì)單元，不具備獨(dú)立的財(cái)政，缺乏資源和生產(chǎn)要素完整配置權(quán)限。這使得其在發(fā)展中面臨多重困難，尤其是在人才、土地、資金等方面，存在很大的要素資源瓶頸。針對(duì)“人地錢” 難題，浙江進(jìn)行了一系列政策創(chuàng)新和實(shí)踐探索。

針對(duì)人口集聚難題，浙江一方面推動(dòng)戶籍制度改革，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化；另一方面完善公共服務(wù)，提升生活品質(zhì)，聚焦幼有善育、學(xué)有優(yōu)教、勞有所得、病有良醫(yī)、老有康養(yǎng)、住有宜居、弱有眾扶七大領(lǐng)域，大力推進(jìn)公共服務(wù)均衡可及和優(yōu)質(zhì)共享。同時(shí)，通過發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)集群，為中心鎮(zhèn)創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)，吸引區(qū)域人口集聚。

針對(duì)土地資源制約，浙江實(shí)施土地指標(biāo)定向傾斜。在全省新增建設(shè)用地指標(biāo)和“增減掛鉤”計(jì)劃指標(biāo)中，單列專項(xiàng)用于中心鎮(zhèn)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。在不突破城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴(kuò)展倍數(shù)的前提下，允許結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃編制和修改，對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進(jìn)行局部?jī)?yōu)化。并且允許在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，布局交通、公用設(shè)施等特定類型零星用地，解決中心鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施插花式建設(shè)難題。

同時(shí)，推動(dòng)低效用地二次開發(fā)與存量盤活。支持和鼓勵(lì)中心鎮(zhèn)開展全域土地整治，通過挖潛、改造等方式，盤活利用低效用地和閑置土地，對(duì)符合條件的項(xiàng)目?jī)?yōu)先核定周轉(zhuǎn)指標(biāo)給予支持。

針對(duì)建設(shè)資金短缺問題，浙江一是加大投資。設(shè)立中心鎮(zhèn)培育專項(xiàng)資金，加大國(guó)資平臺(tái)、政策性銀行等投入力度。鼓勵(lì)省級(jí)有關(guān)部門整合各級(jí)各類專項(xiàng)資金，加大專項(xiàng)債資金投入力度，積極爭(zhēng)取中央預(yù)算內(nèi)投資資金、國(guó)家“兩重”“兩新”等專項(xiàng)政策，全力支持中心鎮(zhèn)爭(zhēng)取符合條件的項(xiàng)目。

二是強(qiáng)化財(cái)權(quán)。鼓勵(lì)各地推進(jìn)中心鎮(zhèn)全口徑收支管理，探索創(chuàng)新在中心鎮(zhèn)范圍內(nèi)收取的規(guī)費(fèi)和土地出讓金，除規(guī)定上繳中央部分外，省、市、縣留存部分原則上全部或大部分返還用于中心鎮(zhèn)建設(shè)。

三是撬動(dòng)資本。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)中心鎮(zhèn)建設(shè)的信貸支持，引導(dǎo)社會(huì)資本參與中心鎮(zhèn)建設(shè)；引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)針對(duì)中心鎮(zhèn)新市民創(chuàng)業(yè)、住房等重點(diǎn)領(lǐng)域，創(chuàng)新信貸品種、拓寬服務(wù)領(lǐng)域。

以上措施，擴(kuò)大了鎮(zhèn)級(jí)政府權(quán)限，增強(qiáng)了鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政實(shí)力，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)集聚和人口集中，提升了中心鎮(zhèn)的輻射帶動(dòng)能力，為中心鎮(zhèn)新一輪發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（作者系浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院高級(jí)工程師）