城市發(fā)展與國(guó)家戰(zhàn)略全局的內(nèi)在統(tǒng)一

《決策》：作為城市建設(shè)的目標(biāo)，現(xiàn)代化人民城市的提法是首次出現(xiàn)。應(yīng)如何理解現(xiàn)代化人民城市的內(nèi)涵？

鄭江淮：理解現(xiàn)代化人民城市，不能簡(jiǎn)單停留在“顧名思義”的表層認(rèn)知上。我國(guó)已進(jìn)入新發(fā)展階段，構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，是這一階段推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的核心戰(zhàn)略導(dǎo)向。從這一背景出發(fā)，對(duì)現(xiàn)代化人民城市的認(rèn)知必須立足戰(zhàn)略全局。因?yàn)槌鞘泄ぷ鞅旧砭褪墙?jīng)濟(jì)工作的重要組成部分，城市發(fā)展更是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵支撐。

因此，我們不能脫離新發(fā)展階段的時(shí)代特征、新發(fā)展格局的戰(zhàn)略要求來(lái)談現(xiàn)代化人民城市，而應(yīng)聚焦“如何讓現(xiàn)代化人民城市更好體現(xiàn)新發(fā)展階段與新發(fā)展格局的內(nèi)涵”這一核心問(wèn)題。一方面，要通過(guò)城市的高質(zhì)量發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)新發(fā)展階段的目標(biāo)任務(wù)提供堅(jiān)實(shí)載體；另一方面，要依托城市在要素配置、產(chǎn)業(yè)集聚、內(nèi)外聯(lián)通等方面的優(yōu)勢(shì)，更好發(fā)揮其對(duì)構(gòu)建新發(fā)展格局的促進(jìn)作用。從這個(gè)意義上講，把握現(xiàn)代化人民城市的內(nèi)涵，本質(zhì)上是把握城市發(fā)展與國(guó)家戰(zhàn)略全局的內(nèi)在統(tǒng)一關(guān)系。

曾剛：2019年11月，習(xí)近平總書(shū)記在上海楊浦區(qū)考察時(shí)，首次提出“人民城市人民建，人民城市為人民”的理念。這一理念與他的執(zhí)政思想以及中央和國(guó)務(wù)院的工作方向高度一致，核心是讓人民有獲得感、幸福感。

在中國(guó)式現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程中，這一理念強(qiáng)調(diào)以人民為中心，關(guān)注全體人民的利益，尤其是城市中低收入群體和新市民的安居樂(lè)業(yè)。與以往相比，現(xiàn)在更加注重公平公正，不再僅聚焦于高端設(shè)施、高級(jí)社區(qū)，而是將工作重點(diǎn)放在老舊小區(qū)改造、管網(wǎng)和老舊設(shè)施維修等與普通市民生活息息相關(guān)的現(xiàn)實(shí)需求，讓新市民能更好地融入城市生活。這與中國(guó)式現(xiàn)代化中共同富裕的目標(biāo)相契合，體現(xiàn)了城市服務(wù)要兼顧各階層市民的需求。從這個(gè)方面講，現(xiàn)代化人民城市就是以人民為中心、兼顧各階層需求、助力共同富裕，讓人民享有獲得感與幸福感的城市。

徐航天：首先，“現(xiàn)代化城市”是很早就提出的概念，人民城市是習(xí)近平總書(shū)記2019年在上海提出來(lái)的，現(xiàn)代化人民城市本質(zhì)上是城市工作思路的大轉(zhuǎn)變，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人民美好生活需要升級(jí)同頻共振的必然結(jié)果。根據(jù)馬斯洛需求層次理論，當(dāng)基本的溫飽與物質(zhì)保障得到滿足后，人們的訴求會(huì)向更高維度延伸，比如對(duì)政府服務(wù)效率、社會(huì)和諧程度、公共空間文明等需求提高。這也推動(dòng)城市治理邏輯發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，更加重視民生，關(guān)注人的滿意度、幸福感。

而現(xiàn)代化人民城市，就是在現(xiàn)代化高速發(fā)展的背景下，通過(guò)各種方法、手段讓城市運(yùn)行更加有效率、人民生活更加幸福。核心內(nèi)涵是將人民城市的價(jià)值理念與現(xiàn)代化深度融合，其最終目標(biāo)始終指向滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往。

規(guī)模向質(zhì)量跨越，單點(diǎn)向協(xié)同升級(jí)

《決策》：當(dāng)下，我國(guó)城市發(fā)展變?cè)诤翁?？如何看待中?guó)城市工作的新變化？

曾剛：今年，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央城市工作會(huì)議，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了二份關(guān)于新時(shí)期城市高質(zhì)量發(fā)展的文件。這種對(duì)城市工作的高度重視，近年來(lái)非常少見(jiàn)，反映了城市工作在國(guó)家整體工作中的地位進(jìn)一步提高。

這些文件反映了城市發(fā)展方式和工作重點(diǎn)的重大轉(zhuǎn)變，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是發(fā)展方向從規(guī)模擴(kuò)張到質(zhì)量提升。以前的城市發(fā)展主要是規(guī)模擴(kuò)張，大力推進(jìn)城市化，重視城市建筑天際線的日新月異巨變。但現(xiàn)在更注重城鄉(xiāng)關(guān)系協(xié)調(diào)和城市更新，從規(guī)模擴(kuò)展向質(zhì)量提升的轉(zhuǎn)變態(tài)勢(shì)十分明顯。

二是工作方法從點(diǎn)上突破到面上統(tǒng)籌發(fā)展。過(guò)去城市工作更多是點(diǎn)上的突破，比如解決城中村問(wèn)題、道路交通問(wèn)題等。而這次非常強(qiáng)調(diào)城市內(nèi)部各個(gè)部門之間的經(jīng)濟(jì)功能、生態(tài)功能、社會(huì)功能等多方面統(tǒng)籌發(fā)展。

三是工作重點(diǎn)從關(guān)注單個(gè)城市到重視多個(gè)城市之間的協(xié)同發(fā)展。以往側(cè)重于單個(gè)城市的發(fā)展，如今強(qiáng)調(diào)大中小城市之間以及都市圈內(nèi)部各個(gè)城市之間的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。這與幾十年來(lái)關(guān)于以發(fā)展大中城市還是小城市為重點(diǎn)的討論有所不同，這次文件明確了中小城市在國(guó)家發(fā)展中的重要地位，既有宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃，也有總體部署和具體工作重點(diǎn)。

這標(biāo)志著中國(guó)城市發(fā)展工作步入了一個(gè)新的階段，高質(zhì)量和統(tǒng)籌是兩個(gè)關(guān)鍵詞，也反映出城市工作越來(lái)越重要了。

《決策》：目前，很多城市都在開(kāi)展城市更新行動(dòng)，各個(gè)城市要如何走好城市更新內(nèi)涵式發(fā)展道路？

鄭江淮：從狹義角度看，城市更新與城市規(guī)劃緊密相關(guān)。過(guò)去城市以“攤大餅”式的外延擴(kuò)張為主，這時(shí)不存在真正意義上的城市更新，更多是單純的空間蔓延。隨著城市可開(kāi)發(fā)空間趨于飽和，城市更新的核心任務(wù)也聚焦于空間內(nèi)部?jī)?yōu)化、功能提升與結(jié)構(gòu)調(diào)整。

其中，空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的難度尤為突出，因?yàn)槌鞘薪ǔ蓞^(qū)格局已基本定型，大規(guī)模、顛覆性的空間改造面臨諸多限制，往往需要“傷筋動(dòng)骨”才能實(shí)現(xiàn)突破。例如南京曾通過(guò)拆除高架橋，建設(shè)地下快速通道優(yōu)化交通結(jié)構(gòu)，便是典型的“傷筋動(dòng)骨”式調(diào)整，這說(shuō)明結(jié)構(gòu)調(diào)整并非不可為，但需結(jié)合城市實(shí)際審慎推進(jìn)。而功能提升與內(nèi)部?jī)?yōu)化則相對(duì)靈活，類似房屋裝修中重構(gòu)內(nèi)部布局，無(wú)需大拆大建，卻能有效提升空間利用效率。

另外，城市更新不能僅停留在“表面改善”，不能成為“凱恩斯主義”政策的翻版，而是更要兼顧包容性。包容性是城市更新的基礎(chǔ)，通過(guò)改造讓城市更整潔、便捷、宜居，讓全體市民共享發(fā)展成果，這是看得見(jiàn)、摸得著的民生改善。同時(shí)，也要明確重點(diǎn)，不能“一刀切”，結(jié)合此次城市工作會(huì)議精神，創(chuàng)新是建設(shè)現(xiàn)代化人民城市的首要目標(biāo)，因此城市更新需以“支撐科技與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新”為重要導(dǎo)向，且不同類型城市的更新重點(diǎn)應(yīng)有所差異。

對(duì)中小城市而言，城市更新的核心是強(qiáng)化包容性，通過(guò)優(yōu)化交通、完善公共服務(wù)等舉措，降低居民生活成本與企業(yè)交易成本，提升城市基本承載力。對(duì)省會(huì)城市、區(qū)域中心城市等而言，需更突出“服務(wù)創(chuàng)新”的特色，重點(diǎn)降低創(chuàng)新成本，營(yíng)造有利于知識(shí)交流、知識(shí)溢出與知識(shí)互動(dòng)的創(chuàng)新氛圍。

要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，關(guān)鍵在于通過(guò)城市更新打造適配于創(chuàng)新的載體，比如優(yōu)化大學(xué)城功能。當(dāng)前不少城市的大學(xué)城仍停留在“圈地建?！钡某跫?jí)階段，僅滿足基本生活需求，未能成為“品質(zhì)創(chuàng)新社區(qū)”。未來(lái)中心城市可通過(guò)更新，在大學(xué)城增設(shè)校企聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室、創(chuàng)業(yè)孵化平臺(tái)，打造高品質(zhì)創(chuàng)新綜合體，讓空間更好地服務(wù)于科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，真正降低創(chuàng)新成本、提升創(chuàng)新效率。

創(chuàng)新為城市發(fā)展賦能的新打法

《決策》：中央將創(chuàng)新作為建設(shè)現(xiàn)代化人民城市的首要目標(biāo)，創(chuàng)新將如何賦能現(xiàn)代化人民城市建設(shè)？

鄭江淮：我們可以從“多中心創(chuàng)新地理網(wǎng)絡(luò)”的視角，剖析創(chuàng)新對(duì)城市發(fā)展的作用，這一思路與城市工作會(huì)議中對(duì)不同類型城市的定位區(qū)分相契合，也符合當(dāng)前城市體系發(fā)展的整體導(dǎo)向。在這一框架下，關(guān)鍵在于明確不同城市在創(chuàng)新發(fā)展中的差異化角色與功能。

現(xiàn)代化人民城市建設(shè)必然以創(chuàng)新為核心驅(qū)動(dòng)力，無(wú)論是大城市、中小城市，都需要融入創(chuàng)新發(fā)展浪潮，但它們的創(chuàng)新定位與路徑存在顯著差異，不能一概而論。具體而言，中小城市的核心需求是在創(chuàng)新發(fā)展中獲得更多機(jī)會(huì)，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵，在于依托大城市的創(chuàng)新核心優(yōu)勢(shì)——以大城市為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)樞紐，為中小城市提供資源對(duì)接、技術(shù)輻射、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)等支持，讓中小城市在協(xié)同發(fā)展中獲得創(chuàng)新動(dòng)能。

而作為創(chuàng)新核心的大城市，尤其是省會(huì)城市、區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心城市，其定位需更高維度，要立足服務(wù)新發(fā)展格局的需求，承擔(dān)起“全球創(chuàng)新樞紐”的使命。這要求大城市主動(dòng)鏈接全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，與世界創(chuàng)新樞紐開(kāi)展深度協(xié)作，在技術(shù)研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化、企業(yè)聯(lián)動(dòng)等方面構(gòu)建國(guó)際化合作機(jī)制，打造具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的創(chuàng)新樞紐。

同時(shí)，大城市作為創(chuàng)新核心，還需推動(dòng)自身創(chuàng)新成果向產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化，并通過(guò)多中心創(chuàng)新地理網(wǎng)絡(luò)，帶動(dòng)中小城市成為整個(gè)創(chuàng)新體系中的“節(jié)點(diǎn)城市”——中小城市依托自身特色承接創(chuàng)新資源、發(fā)展配套產(chǎn)業(yè)，與大城市的創(chuàng)新樞紐形成互補(bǔ)聯(lián)動(dòng)。

通過(guò)“大城市為全球創(chuàng)新樞紐、中小城市為創(chuàng)新節(jié)點(diǎn)”的多中心創(chuàng)新地理網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)不同類型城市創(chuàng)新功能的精準(zhǔn)定位與協(xié)同發(fā)展。

徐航天：在我看來(lái)，這里的創(chuàng)新主要是科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，二者共同為城市發(fā)展與民生改善賦能。一方面，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展已深度融入城市運(yùn)轉(zhuǎn)與人民生活，最直觀的體現(xiàn)便是各類智慧平臺(tái)的建設(shè)。無(wú)論是政府打造的智慧政務(wù)平臺(tái)，還是支付寶這類便民服務(wù)工具，都極大提升了生活與辦事效率。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的廣泛應(yīng)用與高效落地，讓科技服務(wù)于城市發(fā)展、服務(wù)于人民生活，也是中國(guó)式現(xiàn)代化人民城市的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

另一方面，創(chuàng)新推動(dòng)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。制造業(yè)是現(xiàn)代化人民城市堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)支撐，其發(fā)展方向與城市品質(zhì)提升緊密相關(guān)。創(chuàng)新推動(dòng)了制造業(yè)生產(chǎn)方式向綠色環(huán)保轉(zhuǎn)型，最典型的就是新能源產(chǎn)業(yè)的崛起。隨著制造業(yè)技術(shù)升級(jí)，新能源汽車得以快速普及，而新能源汽車在城市中的廣泛應(yīng)用，直接減少了傳統(tǒng)燃油車的尾氣排放，為改善城市空氣質(zhì)量、打造宜居環(huán)境提供了重要助力。

《決策》：從多中心創(chuàng)新地理網(wǎng)絡(luò)的視角，如何看待長(zhǎng)三角地區(qū)的創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展？

鄭江淮：從多中心創(chuàng)新地理網(wǎng)絡(luò)視角看，長(zhǎng)三角地區(qū)以“1+3+N”創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)為核心邏輯：“1”為上海，“3”是蘇浙皖三省省會(huì)，“N”包含各類經(jīng)濟(jì)中心城市、中小城市及縣城，構(gòu)建該網(wǎng)絡(luò)需明確城市差異化創(chuàng)新定位，打破內(nèi)部閉環(huán)對(duì)接全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。

“1+3”核心城市要做全球創(chuàng)新樞紐，強(qiáng)化高校、科研機(jī)構(gòu)等建設(shè)，吸引全球資源并輸出成果，如合肥科創(chuàng)、蕪湖汽車產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新已具備國(guó)際對(duì)接能力；“N”類城市需分層發(fā)力，經(jīng)濟(jì)中心城市以產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新穩(wěn)固地位，中小城市與縣城聚焦產(chǎn)業(yè)集聚、成果轉(zhuǎn)化，轉(zhuǎn)向“就業(yè)+服務(wù)”導(dǎo)向，避免人口過(guò)度流向大城市。再進(jìn)一層還可以加“X”個(gè)試點(diǎn)城市。

其中，消除大中小城市“品質(zhì)鴻溝”是關(guān)鍵，要推動(dòng)高端活動(dòng)向中小城市延伸、以“一小時(shí)都市圈+30分鐘生活圈”打通空間壁壘。最終，長(zhǎng)三角需構(gòu)建“城市間聯(lián)動(dòng)、城市內(nèi)多點(diǎn)覆蓋”的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，讓核心城市當(dāng)“創(chuàng)新樞紐”、中小城市與縣城作“創(chuàng)新節(jié)點(diǎn)”，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新資源自由流動(dòng)，推動(dòng)現(xiàn)代化人民城市從單個(gè)城市品質(zhì)提升轉(zhuǎn)向城市群協(xié)同創(chuàng)新與共同繁榮，讓居民共享成果。

城市群與都市圈的內(nèi)在邏輯

《決策》：城市群和都市圈成為城市發(fā)展的重要組成部分，如何看待當(dāng)前城市群和都市圈在城市發(fā)展中的作用？

曾剛：無(wú)論是城市群還是都市圈建設(shè)，都在強(qiáng)調(diào)“同城化”發(fā)展，如今已有不少人實(shí)現(xiàn)了在一個(gè)城市工作，在鄰近城市生活的夢(mèng)想。這樣的協(xié)作方向，更多是為了應(yīng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不穩(wěn)定性與不確定性。比如產(chǎn)業(yè)鏈與產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)，就需要鄰近城市攜手合作才能實(shí)現(xiàn)，我國(guó)布局的80個(gè)先進(jìn)制造業(yè)集群，就有很多是城市聯(lián)合申請(qǐng)、協(xié)同打造的，這背后的邏輯是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)向區(qū)域集群化發(fā)展。

如今我國(guó)人民正處在從中等收入階段向高收入階段躍進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期，發(fā)展動(dòng)力需要從低成本向科技創(chuàng)新，特別是自主創(chuàng)新的方向轉(zhuǎn)變。而自主創(chuàng)新無(wú)法依靠單個(gè)城市獨(dú)立完成，需要城市之間在聯(lián)合研發(fā)、應(yīng)用場(chǎng)景搭建、市場(chǎng)建設(shè)等方面深度協(xié)作，這與“雙循環(huán)”新發(fā)展格局、全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的要求一脈相承，共同指向城市協(xié)同發(fā)展的重要性，體現(xiàn)了城市群和都市圈在城市體系建設(shè)中的核心關(guān)鍵作用。

《決策》：中央提出發(fā)展組團(tuán)式、網(wǎng)格化的現(xiàn)代化城市群和都市圈，長(zhǎng)株潭作為湖南高質(zhì)量發(fā)展的核心引擎，如何更好地協(xié)同發(fā)展？

徐航天：對(duì)湖南來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)株潭一體化已經(jīng)推行很多年，湖南專門成立了長(zhǎng)株潭一體化中心。從經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯來(lái)看，區(qū)域一體化的核心價(jià)值在于通過(guò)專業(yè)化分工提升效率，而這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，前提是必須打破地方間的行政壁壘與保護(hù)主義。這就要建立一套讓三個(gè)城市發(fā)展目標(biāo)趨于統(tǒng)一的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，讓三座城市在分工中各得其所、在發(fā)展中共享收益，才能真正激發(fā)全域參與的主動(dòng)性，推動(dòng)一體化從 “政策導(dǎo)向” 轉(zhuǎn)向 “內(nèi)生驅(qū)動(dòng)”。

《決策》：放大到長(zhǎng)江中游城市群，如何借助中央政策導(dǎo)向，加速構(gòu)建組團(tuán)式、網(wǎng)格化的現(xiàn)代化城市群？

徐航天：一是發(fā)揮中部地區(qū)發(fā)達(dá)高效的交通網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)。在高鐵時(shí)代，居中的地理區(qū)位讓長(zhǎng)江中游城市群擁有了全國(guó)少有的交通優(yōu)勢(shì)。這可以促進(jìn)區(qū)域內(nèi)外產(chǎn)業(yè)、人員等交流互動(dòng)，為城市群注入活力。

二是發(fā)揮雄厚的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)。長(zhǎng)江中游城市群制造業(yè)基礎(chǔ)雄厚、門類齊全，比如長(zhǎng)沙誕生了三一重工、中聯(lián)重科等全球知名的裝備制造企業(yè)，近年來(lái)也涌現(xiàn)出安克創(chuàng)新等兼具創(chuàng)新力與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)，覆蓋從傳統(tǒng)重工到新興制造的多個(gè)領(lǐng)域。通過(guò)整合區(qū)域內(nèi)資源，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)同升級(jí)，在裝備制造、新能源等優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域持續(xù)深耕，把長(zhǎng)江中游城市群打造成一個(gè)世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群。

三是發(fā)揮優(yōu)質(zhì)教育資源優(yōu)勢(shì)。在長(zhǎng)江中游城市群，湖南有3所985高校，武漢匯聚了武漢大學(xué)、華中科技大學(xué)等頂尖高校，南昌也有南昌大學(xué)、江西財(cái)經(jīng)大學(xué)等優(yōu)質(zhì)院校，每年培養(yǎng)大量高質(zhì)量大學(xué)生。要激活這一優(yōu)勢(shì)，核心在于資源整合，將科教資源與交通優(yōu)勢(shì)、制造業(yè)基礎(chǔ)聯(lián)動(dòng)，為人才搭建“留得住、能發(fā)展”的平臺(tái)。

四是打造內(nèi)陸開(kāi)放新高地。湖南通過(guò)中非經(jīng)貿(mào)博覽會(huì)，讓非沿海地區(qū)的長(zhǎng)沙成為中非合作的重要節(jié)點(diǎn)，中非經(jīng)貿(mào)博覽會(huì)已成為湖南打造內(nèi)陸地區(qū)改革開(kāi)放高地的“金鑰匙”。武漢則依托長(zhǎng)江航運(yùn)與中部航空物流中心的定位，在物流輻射上展現(xiàn)出獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。在“以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)”的發(fā)展格局下，長(zhǎng)江中游城市群的地理中心價(jià)值將持續(xù)凸顯，成為連接內(nèi)外、貫通南北的重要開(kāi)放樞紐。